Tre scenari per gli sbarchi

Tre scenari per la gestione congiunta degli sbarchi dei migranti salvati nel Mare Mediterraneo. Due fattibili, in linea con il diritto internazionale e con i valori dell'Ue, e non mutualmente esclusivi, ma complementari; il terzo, con la creazione di centri per i rimpatri e l'esame delle domande di asilo ubicati in Paesi extra Ue, nonché con campi sempre extra Ue in cui confinare i migranti non rimpatriabili e la cui richiesta d'asilo sia stata respinta, è invece decisamente meno praticabile e comporta un "alto rischio" di refoulement, cioè di riconsegnare le vittime, persone bisognose della protezione internazionale, ai loro carnefici. Le tre soluzioni sono state esaminate, per valutarne la fattibilità, dalla Commissione Europea il 24 giugno scorso, in vista del Consiglio Europeo del 28 e 29 giugno, che ha poi invitato Consiglio e Commissione ad "esaminare rapidamente il concetto di piattaforme di sbarco regionali".

Il diritto marittimo internazionale stabilisce che le persone salvate in mare devono essere sbarcate in un porto sicuro: il diritto internazionale non esclude, tuttavia, la possibilità di avere accordi regionali per gestire gli sbarchi. E' già successo in passato, per esempio nell'Asia Sudorientale all'epoca dei Boat People, i profughi dal Vietnam riunificato che si avventuravano in mare per fuggire dal Paese e che sono stati collocati in centri di 'transito' ubicati nei Paesi rivieraschi (Malaysia, Filippine, Indonesia e altri) in via temporanea, prima di essere reinsediati in Paesi più ricchi, che hanno accettato di dare loro asilo (Usa, Canada, Gran Bretagna, Francia e Australia, tra gli altri).

Il primo scenario prevede appunto un accordo regionale, nel Mediterraneo, con la creazione di centri di sbarco, ubicati nei Paesi dell'Ue, destinati ai migranti salvati nelle acque territoriali di uno Stato Ue, oppure da una nave battente bandiera di un Paese Ue in acque internazionali (che sono la gran parte della superficie del Mar Mediterraneo). Le operazioni di ricerca e soccorso condotte nelle proprie acque territoriali da parte di uno Stato membro vedono, in questo scenario, la responsabilità degli Stati membri Ue; in particolare, i migranti salvati in mare acquisiscono il diritto di accedere alle procedure per chiedere asilo. Idem dicasi nel caso in cui una nave di un Paese Ue viene coinvolta in un'operazione di ricerca e soccorso (in gergo Sar) in acque internazionali, e non nelle acque territoriali, e sbarca poi i migranti salvati sul territorio dell'Ue.

Un accordo regionale, secondo la Commissione, potrebbe funzionare rafforzando gli attuali hotspot e con l'aiuto di Frontex e dell'Easo (European Asylum Support Office), specie se i rispettivi mandati venissero rafforzati. Easo e Frontex lavorerebbero insieme alle autorità nazionali per accelerare l'esame delle richieste di asilo e per rendere più rapidi i rimpatri. A questo riguardo, un alto funzionario Ue ha tuttavia espresso dubbi sulla fattibilità, poiché la Commissione dovrebbe convincere il Paese Ue in questione che non sta invadendo una sua sfera sovrana, ma che lo sta semplicemente aiutando ("Tanti auguri", ha osservato).

In ogni caso, il diritto Ue in materia di asilo prevede la possibilità di procedure semplificate nei punti di sbarco, cosa, questa, che potrebbe consentire un rapido esame delle richieste di asilo al confine esterno dell'Ue, a certe condizioni, per decidere sull'inammissibilità di una richiesta, nei casi in cui è probabile che si riveli manifestamente infondata. Non si tratta affatto di una via 'lassista': è anche prevista la possibilità di detenzione, ove giustificata.

Per applicare questo primo approccio, secondo la Commissione, la procedura semplificata alla frontiera dovrebbe essere resa obbligatoria in certi casi; occorrerebbe poi aumentare la capacità di accoglienza e di detenzione dei migranti al confine esterno, oltre ad un'azione coordinata di Easo, Frontex e autorità nazionali per identificare, registrare, esaminare e prendere le impronte digitali dei richiedenti asilo, al fine di facilitare la gestione delle domande e i rimpatri. Nell'ambito dell'accordo regionale tra gli Stati, naturalmente, deve essere trovata una soluzione per coloro che hanno diritto alla protezione internazionale e che rimangono pertanto nell'Ue.

Nello stesso tempo, chi non ha diritto alla stessa dovrebbe essere rapidamente rimpatriato, sulla base di procedure accelerate. La necessità di essere efficaci sui rimpatri è stata sottolineata anche dall'Unhcr: l'inviato speciale per il Mediterraneo Centrale, Vincent Cochetel, ha sottolineato in una recente intervista all'Agence France Presse che non può succedere come nel 2015 con gli hotspot, quando i migranti che non avevano diritto all'asilo, anziché venire rimpatriati, restavano nel Paese, in clandestinità, poiché una cosa del genere mina la fiducia dei cittadini europei nella capacità dei loro governi di gestire il sistema di asilo. E quindi, in ultima analisi, danneggia i richiedenti asilo.

Il secondo scenario, che si integra con il primo, nel senso che possono essere applicati entrambi e che non si escludono a vicenda, prevede un accordo regionale nel Mediterraneo per gli sbarchi, e la creazione di centri di sbarco, in Paesi terzi, non nell'Ue, centri destinati ai migranti soccorsi nelle acque territoriali dei Paesi terzi (e non dei Paesi Ue), oppure da navi nelle acque internazionali.

Sotto il profilo giuridico, la cooperazione negli sbarchi in un Paese terzo è possibile, se l'operazione Sar è avvenuta nelle acque territoriali di quel Paese, o ad opera della sua Guardia Costiera o di navi di altri Paesi. Se l'operazione Sar avviene in acque internazionali e coinvolge una nave Ue, lo sbarco delle persone soccorse può ancora avvenire in un Paese terzo, a patto che non venga violato il principio del non-refoulement, a condizione cioè che quel Paese sia sicuro.

Un accordo regionale di questo tipo, dunque, potrebbe funzionare, a patto che si trovino Paesi disponibili, e lavorando con l'Unhcr e l'Iom per assicurare che coloro che vengono sbarcati abbiano accesso ai programmi Ue di reinsediamento, se hanno diritto alla protezione internazionale, oppure ai programmi di rimpatrio e di reintegrazione dell'Oim, se non hanno diritto alla protezione. In questo scenario, le persone salvate non avrebbero accesso alla procedura di asilo in uno Stato membro dell'Ue.

Questa soluzione non richiede cambiamenti legislativi, anche se aiuterebbe, osserva la Commissione, una rapida adozione del quadro Ue per i reinsediamenti proposto nel marzo 2016, e andrebbero aumentati gli sforzi per quanto riguarda i reinsediamenti (cioè il trasferimento di una persona bisognosa di protezione internazionale da uno Stato non Ue ad uno Stato Ue), andando oltre i circa 50mila posti offerti finora.

Ovviamente, poi, bisogna convincere il Paese terzo (verosimilmente nel Nordafrica) ad accettare di ospitare questi centri, offrendogli assistenza finanziaria e "altri incentivi". E occorrerebbe, naturalmente, investire molto di più nell'aiuto alle Guardie Costiere dei Paesi terzi. Le due soluzioni , sottolinea la Commissione, sono complementari e potrebbero sostenersi a vicenda. La terza, invece, prevede che tutti coloro che sono arrivati irregolarmente, che facciano domanda di protezione internazionale o meno, vengano direttamente mandati in un Paese terzo, senza che le domande di asilo vengano esaminate nell'Ue, ma offrendo invece la possibilità di fare richiesta di asilo da là.

La praticabilità di una simile soluzione è dubbia, anche perché rimandare un richiedente asilo in un Paese terzo senza esaminarne la domanda costituisce a tutti gli effetti un refoulement, vietato sia dal diritto Ue che dal diritto internazionale. Quando tocca il territorio Ue, una persona che fugge da guerre o persecuzioni ha il diritto di chiedere asilo, mentre, quando si trova fuori dall'Ue, non ha questo diritto. Pertanto, l'unico modo di ottenere lo status di rifugiato dall'esterno dell'Ue sarebbe il reinsediamento, dato che consentire alle persone di chiedere l'asilo da fuori Ue richiederebbe l'applicazione extraterritoriale del diritto Ue, cosa che, osserva la Commissione, "attualmente non è né possibile né desiderabile".

Il solo modo in cui questa soluzione potrebbe funzionare, spiega la Commissione, sarebbe mettere in piedi un sistema Ue di asilo e Corti Ue destinate ad esaminare le richieste, con una struttura Ue per l'appello; dopodiché, servirebbe un sistema per distribuire i richiedenti asilo nell'Ue. Oltre a richiedere cospicui cambiamenti istituzionali, occorrerebbero anche risorse significative per creare un sistema simile. Inoltre, in questo scenario, i migranti irregolari, non necessariamente salvati in mare, che non possano essere rimpatriati dopo che la loro domanda di asilo è stata rifiutata nell'Ue, a causa della mancanza di accordi con il Paese in questione (senza accordi non è possibile rimpatriare nessuno), sarebbero inviati in centri in Paesi terzi.

Questa soluzione, ma la Commissione evita di ricordarlo, è stata ventilata di recente da Austria e Danimarca (e Vienna ha la presidenza del Consiglio Ue, fino a dicembre). Da un punto di vista giuridico, osserva la Commissione, non è possibile mandare qualcuno, contro la sua volontà, in un Paese dal quale non proviene o dal quale non è transitato. Occorrerebbe, inoltre, un accordo con il Paese terzo destinato ad ospitare questi centri, come pure una revisione delle leggi Ue. E' elevato il rischio di violare il principio di non-refoulement. Questo terzo scenario infine, secondo la Commissione, presenta problemi pratici e giuridici significativi ed è "discutibile" il fatto che sia in linea con i valori dell'Ue.